Ação popular – pressupostos para a proposição

última modificação: 2021-02-19T15:53:22-03:00

Tema criado em 29/1/2021.

Constituição Federal

“Art. 5º  (...)

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;”

Lei 4.717/1965 ( dispõe sobre Ação Popular)

“Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.”

Destaques

  • TJDFT

Ação popular para declarar inconstitucionalidade de lei em tese – impossibilidade 

“1. A ação popular é uma ação constitucional posta à disposição de qualquer cidadão que visa a invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII, da CF, e Lei nº 4.717/65). 2. A ação popular não é meio adequado para pleitear a declaração de inconstitucionalidade de lei em tese, não podendo servir como sucedâneo de ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade de normas, pois ampliaria, sem a devida autorização da Constituição Federal, o rol de legitimados inserto no seu art. 103. 2.1. Além disso, a lei em tese, como norma abstrata de conduta, não lesa direito individual, motivo pelo qual não é passível de impugnação por ação popular, faltando ao requerente interesse de agir."
Acórdão 1287214, 07126818820208070001, Relator: ALFEU MACHADO, Sexta Turma Cível, data de julgamento: 23/9/2020, publicado no DJE: 7/10/2020.

Ação popular – ilegitimidade ativa ad causam – pessoa jurídica – sindicato

1. A ação popular é um instrumento judicial de exercício direto da soberania, com caráter cívico, que viabiliza que o cidadão controle a legalidade dos atos administrativos e impeça lesividades, fazendo valer seu direito subjetivo a um governo probo, desprovido de corrupção e desonestidade. 2. De acordo com a Constituição Cidadã, a legitimidade para a propositura da Ação Popular é do cidadão, seja brasileiro nato ou naturalizado e que se encontre no gozo dos direitos políticos. 3. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento sumulado de que a pessoa jurídica não detém legitimidade para propor ação popular. Súmula nº 365. 4. No presente caso, entidade sindical não possui legitimidade para ajuizar ação popular, pois como sabido, não se enquadra no conceito de cidadão, nos termos do inciso LXXIII do art. 5º da Constituição Federal.”
Acórdão 1280362, 07045446620208070018, Relator: ROMULO DE ARAUJO MENDES, Primeira Turma Cível, data de julgamento: 2/9/2020, publicado no DJE: 16/9/2020.

Nulidade de questões de concurso público – ação popular – impossibilidade  

“1. Nos termos do artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, a ação popular tem por objeto a anulação de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e das verbas decorrentes da sucumbência.  2. A ação popular deve ser utilizada na defesa de interesses e direitos difusos, quais sejam, os transindividuais, de natureza individual, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato. 3. Constatado nos autos que a finalidade dos autores é a defesa de interesses individuais, não utilizaram o meio processual adequado para deduzir sua pretensão.”
Acórdão 1275719, 07002844320208070018, Relator: FÁTIMA RAFAEL, Terceira Turma Cível, data de julgamento: 26/8/2020, publicado no PJe: 2/9/2020.

Ação popular – impossibilidade de análise da constitucionalidade de legislação – restrição de uso de fogos de artifício 

1. A pretensão dos autores não se volta para a nulidade de ato lesivo concreto ao meio ambiente praticado pelo Distrito Federal, mas para a suposta inadequação da legislação atualmente em vigor, encartada no Decreto-Lei 4.238/1942, que dispõe sobre a fabricação, o comércio e o uso de artigos pirotécnicos. Das razões expostas na inicial, sobressai evidente a tentativa equivocada da parte de utilizar a Ação Popular como via transversa para obter a declaração parcial de nulidade da norma sem redução de texto, já que a controvérsia constitucional não está limitada à simples relação de prejudicialidade ou à própria causa de pedir indispensável à resolução do litígio principal. Nesse caso, é inviável a análise da constitucionalidade e legalidade da legislação apontada, pois não se admite a utilização de Ação Popular como sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. A Ação Popular reveste-se de natureza eminentemente desconstitutiva, não sendo meio processual adequado para condenação do Ente Federado a obrigação de fazer, consistente na aplicação ou edição de ato que limite a poluição sonora. Quer dizer, não se pode interpretar como lesiva, para fins do disposto no art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, a suposta omissão legislativa do Distrito Federal, com vistas a obrigá-lo a editar norma específica sobre a matéria.”
Acórdão 1274083, 07067915420198070018, Relator: EUSTÁQUIO DE CASTRO, Oitava Turma Cível, data de julgamento: 13/8/2020, publicado no DJE: 26/8/2020.

Dispensa de licitação – ação popular – situação emergencial

“I. A procedência da Ação Popular está adstrita a dois pressupostos: ilegalidade e lesividade, esta concreta ou presumida, do ato prejudicial ao patrimônio público. II. Havendo situação emergencial que torna inviável ou deletéria a realização da licitação, não se pode considerar irregular a dispensa fundada no artigo 24, inciso IV, da Lei 8.666/93. III. Eventual desídia do administrador quanto à oportuna abertura do procedimento licitatório nem sempre exclui o quadro emergencial que justifica a dispensa da licitação, sem prejuízo da sua responsabilização pessoal. IV. A lesividade, conquanto possa decorrer ou estar compreendida na ilegalidade, não pode ser presumida em caráter absoluto e por isso constitui pressuposto específico sem o qual não pode ser julgada procedente a Ação Popular.” 
Acórdão 1234109, 00100825020128070018, Relator: JAMES EDUARDO OLIVEIRA, Quarta Turma Cível, data de julgamento: 4/3/2020, publicado no PJe: 16/3/2020.

  • STJ

Legitimidade ativa – ação popular – eleitor com domicílio eleitoral em município estranho àquele em que ocorreram os fatos controversos – irrelevância

“ 3. A Constituição da República vigente, em seu art. 5º, inc. LXXIII, inserindo no âmbito de uma democracia de cunho representativo eminentemente indireto um instituto próprio de democracias representativas diretas, prevê que "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência" (destaque acrescentado). 4. Note-se que a legitimidade ativa é deferida a cidadão. A afirmativa é importante porque, ao contrário do que pretende o recorrente, a legitimidade ativa não é do eleitor, mas do cidadão. 5. O que ocorre é que a Lei n. 4717/65, por seu art. 1º, § 3º, define que a cidadania será provada por título de eleitor. 6. Vê-se, portanto, que a condição de eleitor não é condição de legitimidade ativa, mas apenas e tão-só meio de prova documental da cidadania, daí porque pouco importa qual o domicílio eleitoral do autor da ação popular. Aliás, trata-se de uma exceção à regra da liberdade probatória (sob a lógica tanto da atipicidade como da não-taxatividade dos meios de provas) previsto no art. 332, CPC. 7. O art. 42, p. único, do Código Eleitoral estipula um requisito para o exercício da cidadania ativa em determinada circunscrição eleitoral, nada tendo a ver com prova da cidadania. Aliás, a redação é clara no sentido de que aquela disposição é apenas para efeitos de inscrição eleitoral, de alistamento eleitoral, e nada mais. 8. Aquele que não é eleitor em certa circunscrição eleitoral não necessariamente deixa de ser eleitor, podendo apenas exercer sua cidadania em outra circunscrição. Se for eleitor, é cidadão para fins de ajuizamento de ação popular. 9. O indivíduo não é cidadão de tal ou qual Município, é "apenas" cidadão, bastando, para tanto, ser eleitor. 10. Não custa mesmo asseverar que o instituto do "domicílio eleitoral" não guarda tanta sintonia com o exercício da cidadania, e sim com a necessidade de organização e fiscalização eleitorais." REsp 1242800/MS (grifamos)

Utilização da ação popular como meio de controle abstrato de constitucionalidade – impossibilidade

“2. Cuida-se, na origem, de ação popular que pretende, nos termos da peça vestibular: "provimento jurisdicional com o fim de ser definitivamente declarada nula a Lei 2.099/2003, bem como de todos os atos dela por ventura originados, ou subsidiariamente para que sua execução seja suspensa até que sejam efetuados todos os estudos de vizinhança e impacto ambiental, como também seja dada oportunidade de esclarecimento à população por intermédio de Audiência Pública, ficando então demonstrado o atendimento dos parâmetros ambientais e participativos" (fl. 17). 3. De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, "A ação popular é imprópria para o controle da constitucionalidade das leis pelo sistema concentrado. Admite-se, apenas, quando a declaração de inconstitucionalidade for incidenter tantum" (REsp 958.550/SC, Rel.Ministro JOSÉ DELGADO, Primeira Turma,  DJe 24/4/2008). (...) 5.  Como ensina MARÇAL JUSTEN FILHO, "a ação popular não é meio para o controle em abstrato da constitucionalidade de atos legais" e, por isso, o "ato impugnado por meio de ação popular deve ter sido praticado por agente público no exercício de competência administrativa" (Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 1196).” REsp 1870470/RJ

Prejuízo material ao erário para propositura de ação popular – lesividade do patrimônio in re ipsa

“2. No que diz respeito à necessidade de dano material para ocorrência de prejuízo ao Erário, esta Corte já se manifestou no sentido de que em Ação Popular é possível aferir que a lesividade ao patrimônio público seja presumida - ou, in re ipsa (REsp 1.559.292/ES, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, Dje 23/05/2016). Nada obstante, o Tribunal de origem entendeu pela existência de prejuízo. A revisão desse entendimento esbarra no óbice da Súmula 7STJ. Precedentes desta Corte.” AgInt no REsp 1651178/SP

  • STF

Ação popular contra a Presidente da República – decretação da perda do mandato presidencial e da privação dos direitos políticos – falta de competência originária do STF para julgar

“A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – quer sob a égide da vigente Constituição republicana, quer sob o domínio da Carta Política anterior – firmou-se no sentido de reconhecer que não se incluem na esfera de competência originária da Corte Suprema o processo e o julgamento de ações populares constitucionais, ainda que ajuizadas contra atos e/ou omissões do Presidente da República. Doutrina. Precedentes.” Pet 5856 AgR/DF 

Repercussão geral

Tema 836 – “Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe.”