Decreto de indulto - competência privativa do Presidente da República
Tema criado em 22/8/2023.
Constituição Federal
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
XII - conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei;”
Repercussão Geral
Tema 371 do STF - Reveste-se de legitimidade jurídica a concessão, pelo Presidente da República, do benefício constitucional do indulto (CF, art. 84, XII), que traduz expressão do poder de graça do Estado, mesmo se se tratar de indulgência destinada a favorecer pessoa que, em razão de sua inimputabilidade ou semi-imputabilidade, sofre medida de segurança, ainda que de caráter pessoal e detentivo.
Destaques
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TJDFT
Indulto de Natal – clemência e política criminal do Presidente da República – interpretação literal
"III - O decreto natalino constitui ato de clemência estatal e representa estratégia de política criminal, da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, razão pela qual não cabe interpretação extensiva, somente fazendo jus à benesse aquele que satisfaz os requisitos ali determinados. IV - Deve ser mantida a concessão de indulto ao crime disposto no artigo 171, caput, do CP, nos termos do artigo 5º do Decreto nº 11.302/2022, por não incidirem as vedações previstas nos artigos 7º, 8º e 11 da mesma norma, não havendo que se falar em análise conjunta dos demais artigos para verificação dos requisitos da benesse.”
Acórdão 1741449, 07221359020238070000, Relator: NILSONI DE FREITAS CUSTODIO, 3ª Turma Criminal, data de julgamento: 9/8/2023, publicado no DJE: 23/8/2023.
Indulto natalino – atendimento das condições objetivas
“O Decreto Presidencial nº 11.302/2022 autoriza a concessão de indulto natalino às pessoas condenadas por crime cuja pena privativa de liberdade máxima em abstrato não seja superior a cinco anos. Verificando-se que o apenado obedece às condições objetivas elencadas, o benefício deve ser concedido. Não se verifica usurpação de competência legislativa na edição de decreto, pelo Presidente da República, concedendo indultos, tendo em vista o amparo encontrado no artigo 84, inciso XII, da Constituição Federal. Satisfeitos os requisitos previstos no Decreto Presidencial que regulamenta a concessão de indulto, não cabe ao Poder Judiciário levar em consideração aspectos diversos ou fazer exigências nele não estabelecidas para negar o benefício.“
Acórdão 1741184, 07263501220238070000, Relator: ESDRAS NEVES, 1ª Turma Criminal, data de julgamento: 10/8/2023, publicado no PJe: 22/8/2023.
Substituição da pena privativa de liberdade por restritiva de direito – vedação da concessão do indulto
“I - Na esteira do entendimento firme do STF e do STJ, a concessão de indulto pelo Presidente da República decorre diretamente da competência que lhe foi conferida pelo art. 84, XII, da Constituição Federal, único diploma legal que poderá impor restrições à liberalidade, não cabendo ao Poder Judiciário qualquer ingerência no mérito do decreto. II - Incabível a concessão do indulto pleno ao condenado que teve a pena privativa de liberdade substituída por pena restritiva de direitos, por expressa vedação contida no art. 8º, I, do Decreto nº 11.302/2022.”
Acórdão 1739483, 07179605320238070000, Relator: NILSONI DE FREITAS CUSTODIO, 3ª Turma Criminal, data de julgamento: 3/8/2023, publicado no PJe: 17/8/2023.
Reconversão da pena restritiva de direito em pena privativa de liberdade – concessão do indulto
"1. Nos termos do artigo 8°, inciso I, do Decreto no 11.302/2022, o indulto não é extensível às penas restritivas de direitos. 2. Considerando que houve a reconversão provisória das penas restritivas de direitos em privativa de liberdade, nos termos do artigo 181, §1º, alínea "a", da Lei de Execução Penal antes da edição do decreto, restou afastado o óbice do artigo 8°, inciso I, do Decreto n. 11.302/2022, devendo ser mantida a decisão que deferiu o indulto ao apenado. 3. O fato de se tratar de reconversão provisória e não definitiva não pode ser óbice para a concessão do indulto, pois não é permitido ao Poder Judiciário criar situação não elencada no Decreto Presidencial, sob pena de atuar como legislador positivo, em nítida afronta ao princípio da separação dos poderes.”
Acórdão 1736900, 07261535720238070000, Relator: ROBERVAL CASEMIRO BELINATI, 2ª Turma Criminal, data de julgamento: 27/7/2023, publicado no PJe: 14/8/2023.
Requisitos para concessão do indulto – critérios de interpretação
“4. Os artigos 1º ao 5º do Decreto n. 11.302/2022 veiculam critérios autônomos para a concessão do indulto, com requisitos diferentes, não havendo falar que devem os artigos 1º ao 4º ser interpretados conjuntamente com o artigo 5º, sob pena de serem criadas exigências não previstas no normativo e situações teratológicas. 5. Os artigos 7º e 8º do Decreto n. 11.302/2022 expressamente criam exceções às hipóteses de indulto previstas no diploma normativo, ao passo que o artigo 11, parágrafo único, prevê que não será concedido o indulto para o crime não impeditivo para pessoa condenada por delito impeditivo, enquanto não cumprida a pena deste, por isso, devem ser interpretados juntamente com os critérios estabelecidos em outros artigos, nos moldes da decisão recorrida.”
Acórdão 1736871, 07248812820238070000, Relator: SILVANIO BARBOSA DOS SANTOS, 2ª Turma Criminal, data de julgamento: 27/7/2023, publicado no PJe: 14/8/2023.
Concessão de indulto – discricionariedade do Presidente da República
“1. Compete ao Presidente da República, a teor do disposto no art. 84, inciso XII, da Constituição da República, ‘conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei’. 1.1 O indulto é uma carta constitucional de ampla liberdade decisória atribuída ao chefe do Poder Executivo Federal para extinguir ou diminuir a punibilidade de condenados. 1.2 A escolha dos critérios estabelecidos como necessários para o respectivo enquadramento incumbe exclusivamente ao Presidente da República, que detém a competência para a sua edição, respeitados os limites materiais impostos pela Constituição Federal. 2. Por ocasião do julgamento da ADI nº 5874, o Supremo Tribunal Federal assentou entendimento no sentido de que compete ao Presidente da República definir a concessão ou não do indulto, bem como seus requisitos e a extensão desse ato de clemência constitucional, a partir de critérios de conveniência e oportunidade, não estando a concessão da benesse vinculada à política criminal estabelecida pelo legislativo. 3. O fato de o Presidente da República, no final do ano de 2022, ter optado, nos limites dos critérios de conveniência e oportunidade, em estabelecer a possibilidade de indulto às pessoas condenadas por crime cuja pena privativa de liberdade máxima em abstrato não fosse superior a cinco anos, não configura usurpação da competência do Congresso Nacional. 4. Por ser o induto ato discricionário do Presidente da República, por não verificar afronta às limitações constitucionais e por haver expressas restrições à concessão do benefício nos artigos 7º, 8º, 10 e 11 do Decreto, não constato violação aos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da individualização da pena.”
Acórdão 1735961, 07240862220238070000, Relator: GISLENE PINHEIRO, 1ª Turma Criminal, data de julgamento: 27/7/2023, publicado no DJE: 8/8/2023.
Crimes impeditivos e não cumprimento integral da pena – impossibilidade de concessão do indulto
“2. De acordo com o artigo 5º do Decreto n° 11.302/2022, o indulto natalino será concedido às pessoas condenadas por crime cuja pena privativa de liberdade máxima em abstrato não seja superior a cinco anos. 3. Ainda que o apenado tenha sido condenado por crime comum, preenchendo o requisito previsto no artigo 5º, se também estiver em cumprimento de pena por crime impeditivo, não fará jus à concessão do indulto, conforme inteligência dos artigos 7º e 11, parágrafo único, do Decreto Presidencial.”
Acórdão 1726176, 07203318720238070000, Relator: SIMONE LUCINDO, 1ª Turma Criminal, data de julgamento: 6/7/2023, publicado no PJe: 17/7/2023.
Impossibilidade de análise do mérito do indulto pelo Poder Judiciário – invasão de competência
“1. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (ADI 5874), o Poder Judiciário pode analisar a constitucionalidade do indulto, mas não o seu mérito, entendido como juízo de conveniência e oportunidade do Presidente da República, que não se vincula à política criminal estabelecida pelo Legislativo ou à jurisprudência. 2. A inexigência de cumprimento de parcela da pena para o deferimento do indulto, conforme previsto no art. 5º do Decreto nº 11.302/2022, embora inédita em relação aos decretos anteriores, está inserida no amplo juízo de conveniência e oportunidade, próprio da prerrogativa presidencial conferida pelo art. 84, XII, da CF, não havendo que se falar em excesso de poder ou desvio de finalidade do ato, se respeitados os limites materiais expressamente dispostos na Constituição Federal quanto à concessão do benefício (art. 5º, XLIII, da CF). 3. Não é possível ao julgador impor requisitos não expressamente previstos no decreto presidencial, afastá-los ou aplicar interpretação extensiva, o que configuraria invasão à competência exclusiva do presidente da República. Se não há previsão no Decreto de que os requisitos previstos em seus arts. 1º a 5º são cumulativos, não cabe tal interpretação para impor condições mais rigorosas à concessão do benefício.”
Acórdão 1723234, 07221652820238070000, Relator: JANSEN FIALHO DE ALMEIDA, 3ª Turma Criminal, data de julgamento: 29/6/2023, publicado no PJe: 6/7/2023.
Detração – computo para o preenchimento do requisito temporal
“1. Na linha do art. 42 do Código Penal, computam-se, na pena privativa de liberdade e na medida de segurança, o tempo de prisão provisória, no Brasil ou no estrangeiro, o de prisão administrativa e o de internação em qualquer dos estabelecimentos referidos no artigo 41 do mesmo diploma. 2. No mesmo sentido, conforme o art. 4º do Decreto nº 8.615/2015, na declaração do indulto ou da comutação de penas, deverá ser computada, para efeitos da integralização do requisito temporal, a detração de que trata o art. 42 do Código Penal, dentre outras hipóteses. 3. A detração do período de cumprimento de prisão preventiva cumprida no bojo do processo que deu origem à execução não encontra qualquer óbice legal, impondo-se, portanto, o computo do lapso temporal para fins de verificação do requisito objetivo do indulto previsto no Decreto nº 8.615/2015.”
Acórdão 1709905, 07110890720238070000, Relator: SIMONE LUCINDO, 1ª Turma Criminal, data de julgamento: 1/6/2023, publicado no PJe: 14/6/2023.
Condenação por crimes diversos – concessão do indulto – necessidade de cumprimento da pena do crime impeditivo de tráfico de drogas
“1. O indulto é uma espécie de clemência concedida pelo Presidente da República que extingue o cumprimento da pena de uma condenação imposta ao sentenciado, desde que cumpridos os requisitos subjetivos e objetivos previstos no decreto concessivo. 2. In casu, a recorrente, condenada pelos crimes de uso de documento falso e de tráfico de drogas, requereu a concessão de indulto quanto ao crime de uso de documento falso. O artigo 8º dos Decretos nº 10.189/2019 e 10.590/2020, contudo, é taxativo ao vedar o induto natalino ao crime não impeditivo enquanto a pessoa condenada não cumprir a pena pelo crime impeditivo. 3. Diante do não cumprimento do requisito objetivo, já que a recorrente ainda cumpre pena pelo crime de tráfico de drogas, delito equiparado a hediondo, inviável o deferimento do indulto ao caso."
Acórdão 1355897, 07157214720218070000, Relator: ROBERVAL CASEMIRO BELINATI, 2ª Turma Criminal, data de julgamento: 15/7/2021, publicado no PJe: 26/7/2021.
Concurso de crimes – soma das penas superior a 8 (oito) anos – requisito objetivo não preenchido
“1. O indulto é uma espécie de clemência concedida pelo Presidente da República que extingue o cumprimento da pena de uma condenação imposta ao sentenciado, desde que cumpridos os requisitos subjetivos e objetivos previstos no decreto concessivo. 2. No caso, o apenado cumpre penas de naturezas diversas, referente a crimes praticados com e sem violência ou grave ameaça à pessoa, motivo pelo qual, para a concessão do indulto, referidas penas devem ser somadas para análise do critério objetivo do benefício, nos termos do art. 11 do Decreto n.º 8.940/20016. 3. A existência de crime cometido com grave ameaça, aliada a uma pena total superior a 08 (oito) anos, impede a concessão do indulto, nos termos do art. 5º, II, do aludido diploma. É importante destacar que o art. 3º, I, do Decreto em questão, somente se aplica aos casos em que o apenado não possui crimes praticados com violência ou grave ameaça, uma vez que, para a concessão do benefício, não é analisada cada pena individualmente, mas sim, a situação processual integral do condenado. 4. Diante do não cumprimento do requisito objetivo, já que a somas das penas ultrapassaram o limite imposto de 08 (oito) anos de reclusão, inviável o deferimento do indulto ao caso.”
Acórdão 1313491, 07449439420208070000, Relator: ROBSON BARBOSA DE AZEVEDO, 2ª Turma Criminal, data de julgamento: 28/1/2021, publicado no PJe: 6/2/2021.
Sentença de indulto – extinção das penas retroativas à data de publicação do decreto – possibilidade da restituição da prestação pecuniária
“1. A prestação pecuniária tem por finalidade precípua a recomposição do prejuízo à vítima ou às instituições públicas ou privadas. Assim, a sentença que concede o indulto tem natureza meramente declaratória, haja vista que o direito fora constituído pelo Decreto presidencial concessivo destes benefícios. 2. É possível a devolução das prestações pecuniárias depositadas em juízo após a publicação do Decreto nº 8.615/2015 que concedeu o benefício.”
Acórdão 1296998, 07373069220208070000, Relator: J.J. COSTA CARVALHO, 1ª Turma Criminal, data de julgamento: 29/10/2020, publicado no PJe: 12/11/2020.
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STJ
Interpretação sistêmica do decreto – requisitos e restrições – competência privativa do Presidente da República
“4. Não há como se concluir que o limite máximo de pena em abstrato estipulado no caput do art. 5º do Decreto 11.302/2022 somente autoriza a concessão de indulto se o prazo de 5 (cinco) anos não for excedido após a soma ou unificação de penas prevista no caput do art. 11 do mesmo Decreto presidencial.
5.A melhor interpretação sistêmica oriunda da leitura conjunta do art. 5º e do art. 11 do Decreto n. 11.302/2022 é a que entende que o resultado da soma ou da unificação de penas efetuada até 25/12/2022 não constitui óbice à concessão do indulto àqueles condenados por delitos com pena em abstrato não superior a 5 (cinco) anos, desde que (1) cumprida integralmente a pena por crime impeditivo do benefício; (2) o crime indultado corresponda a condenação primária (art. 12 do Decreto) e (3) o beneficiado não seja integrante de facção criminosa (parágrafo 1º do art. 7º do Decreto).
6.Chega-se a tal interpretação levando-se, em conta, em primeiro lugar, o texto do parágrafo único do art. 5º que expressamente consigna que, 'na hipótese de concurso de crimes, será considerada, individualmente, a pena privativa de liberdade máxima em abstrato relativa a cada infração penal’.
7.Ademais, é de se reconhecer que, se o art. 11 quisesse estabelecer critério complementar de observância também de limite de pena máxima após a soma ou a unificação de penas, o próprio artigo 11 teria especificado expressamente esse limite ou se reportado a critério posto em outro dispositivo do Decreto, mas não o fez.
E, ‘Consoante a jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, a interpretação extensiva das restrições contidas no decreto concessivo de comutação/indulto de penas consiste, nos termos do art. 84, XII, da Constituição Federal, em invasão à competência exclusiva do Presidente da República, motivo pelo qual, preenchidos os requisitos estabelecidos na norma legal, o benefício deve ser concedido por meio de sentença - a qual possui natureza meramente declaratória -, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade’ (AgRg no REsp n. 1.902.850/GO, relator Ministro Messod Azulay Neto, Quinta Turma, julgado em 17/4/2023, DJe de 20/4/2023). Precedentes.
8.Por fim, a correta interpretação sistêmica a se dar às duas normas em comento exsurge, sem sombra de dúvidas, quando se lê o texto do parágrafo único do art. 11. Nele expressamente se veda a concessão de indulto a crime não impeditivo, enquanto não tiver sido cumprida a pena integral do crime impeditivo. A contrario sensu, tem-se que o apenado que tiver cometido um crime impeditivo e outro não impeditivo poderá, sim, receber o indulto.
Veja-se que, se não a totalidade, a grande maioria dos delitos indicados como impeditivos no art. 7º do Decreto possuem pena máxima em abstrato superior a 5 anos. Com isso em mente, se a soma das penas, por si só, constituísse um óbice à concessão do indulto, um executado que tivesse cometido furto simples ou receptação simples (cuja pena máxima em abstrato é de 4 anos) em concurso com tráfico de drogas (pena de reclusão de 5 a 15 anos), jamais poderia receber o indulto se fossem somadas suas penas em abstrato ou em concreto, já que a pena mínima do tráfico já é de 5 anos e, somada à pena mínima do furto (1 ano), excederia o patamar de 5 anos. No entanto, não foi isso que o parágrafo único do art. 11 deliberou.
9.Situação em que a decisão agravada concedeu a ordem de ofício, para restabelecer decisão do Juízo de execução que havia concedido ao paciente o indulto de duas penas de furto simples, nos quais o apenado era primário, não havendo crime impeditivo entre as execuções penais do reeducando."
AgRg no HC n. 824.625/SP, relator Ministro Reynaldo Soares da Fonseca, Quinta Turma, julgado em 20/6/2023, DJe de 26/6/2023.
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STF
Graça constitucional – indulto individual – controle do Poder Judiciário – legalidade
“4. O perdão presidencial é um importante instrumento, à disposição do Poder Executivo, de contrapeso ao Poder Judiciário, revelando-se, pois, legítima, em tese, quando devidamente prevista no texto constitucional, a interferência de um Poder no outro. 5. Ao exame da ADI 5.874/DF, Red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 09.5.2019, DJe 05.11.2020, que versou sobre a constitucionalidade de indulto de caráter coletivo, este Supremo Tribunal Federal não afirmou que a competência privativa do Presidente da República para edição do decreto de indulto se reveste de caráter absoluto, sem qualquer tipo de restrição. Ressaltada, na ocasião, a inadmissibilidade de invasão da esfera de competência privativa do Presidente da República no que diz com o mérito da concessão da clementia principis (juízo de conveniência e oportunidade). 6. A existência de vício em quaisquer dos elementos constitutivos do ato administrativo permite a sua legítima invalidação pelo Poder Judiciário. 7. O ato de governo ou ato político, espécie do gênero ato administrativo, reveste-se de espectro mais amplo de discricionariedade. Disso não resulta, contudo, sua insindicabilidade absoluta perante o Poder Judiciário, até porque alguns dos elementos do ato administrativo são totalmente vinculados, como, por exemplo, o sujeito, a forma e a finalidade em sentido amplo. 8. Considerados os diferentes graus de vinculação, a menor vinculação do ato de governo faz-se presente no objeto, no motivo e na finalidade restrita, mas, ainda assim, é possível - mesmo que em menor extensão-, o devido controle externo pelo Poder Judiciário sem acarretar qualquer interferência no mérito administrativo e/ou violação da separação funcional de poderes. 9. A teoria do desvio de finalidade aplica-se quando o agente público competente pratica ato aparentemente lícito, mas com objetivo de atingir fim diverso do admitido pelo ordenamento jurídico, importando em violação de princípios constitucionais. 10. Configurado, na espécie, o desvio de finalidade do Decreto de 21 de abril de 2022, porquanto o Presidente da República, a despeito das razões elencada, subverteu a regra e violou princípios constitucionais, produzindo ato com efeitos inadmissíveis para a ordem jurídico. A concessão de perdão a aliado político pelo simples e singelo vínculo de afinidade político-ideológica não se mostra compatível com os princípios norteadores da Administração Pública, tais como a impessoalidade e a moralidade administrativa. 11. Admitir que o Presidente da República, por supostamente deter competência para edição de indulto, possa criar, a seu entorno, um círculo de virtual imunidade penal é negar a sujeição de todos ao império da lei, permitindo a sobreposição de interesses meramente pessoais e subjetivos aos postulados republicanos e democráticos.”
ADPF 964, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 10/05/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-08-2023 PUBLIC 17-08-2023.
Requisitos e critérios para a concessão do indulto – competência privativa do Presidente da República
“1. A Constituição Federal, visando, principalmente, a evitar o arbítrio e o desrespeito aos direitos fundamentais do homem, previu a existência dos Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, repartindo entre eles as funções estatais. 2. Compete ao Presidente da República definir a concessão ou não do indulto, bem como seus requisitos e a extensão desse verdadeiro ato de clemência constitucional, a partir de critérios de conveniência e oportunidade. 3. A concessão de indulto não está vinculada à política criminal estabelecida pelo legislativo, tampouco adstrita à jurisprudência formada pela aplicação da legislação penal, muito menos ao prévio parecer consultivo do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária, sob pena de total esvaziamento do instituto, que configura tradicional mecanismo de freios e contrapesos na tripartição de poderes. 4. Possibilidade de o Poder Judiciário analisar somente a constitucionalidade da concessão da clementia principis, e não o mérito, que deve ser entendido como juízo de conveniência e oportunidade do Presidente da República, que poderá, entre as hipóteses legais e moralmente admissíveis, escolher aquela que entender como a melhor para o interesse público no âmbito da Justiça Criminal. "
ADI 5874, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 09/05/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-265 DIVULG 04-11-2020 PUBLIC 05-11-2020.
Concessão de indulto – permanência do dever de pagamento de multa e dos efeitos secundários da condenação
“2. O preenchimento dos requisitos objetivos e subjetivos do Decreto nº 8.615/2015 impõe a extinção da punibilidade do sentenciado (art. 107, II, CP). 3. Nada obstante, o indulto da pena privativa de liberdade não alcança a pena de multa que tenha sido objeto de parcelamento espontaneamente assumido pelo sentenciado. O acordo de pagamento parcelado da sanção pecuniária deve ser rigorosamente cumprido sob pena de descumprimento da decisão judicial e violação ao princípio da isonomia e da boa-fé objetiva. Precedente específico do Plenário: EP 11-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso. 4. Da mesma forma, a concessão do indulto extingue a pena, mas não o crime, de modo que não são afastados os efeitos secundários do acórdão condenatório, dentre os quais a interdição do exercício de função ou cargo públicos. Doutrina. Precedentes. Situação concreta em que subsistem os efeitos extrapenais da condenação, como é o caso da interdição do exercício de cargo ou função pública de qualquer natureza, expressamente fixada pelo acórdão condenatório.”
EP 21- AgR-segundo/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 27.9.2019, DJe 11.11.2019.
Veja também
Indulto – extinção da punibilidade – restituição da prestação pecuniária