Mandado de injunção – mora legislativa – impossibilidade de exercício de direito Constitucional

Tema criado em 8/3/2024. 

Constituição Federal 

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 

(...) 

LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.” 

Lei 13.300/2016 - Disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo 

“Art. 8º Reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção para: 

I - determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora; 

II - estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo determinado. 

Parágrafo único. Será dispensada a determinação a que se refere o inciso I do caput quando comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo estabelecido para a edição da norma. 

Art. 9º A decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e produzirá efeitos até o advento da norma regulamentadora. 

§1º Poderá ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração.

§2º Transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão monocrática do relator.

§3º O indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a renovação da impetração fundada em outros elementos probatórios."

Destaques 

• TJDFT 

Regulamentação da aposentadoria especial – agente socioeducativo – mora legislativa do Governador do DF – prazo de 90 dias para regulamentação ou aplicação analógica da LC 51/1985

“1. O mandado de injunção é ação de estatura constitucional destinada a fiscalizar e a corrigir, concretamente, as omissões do Poder Público na edição de normas regulamentadoras que tornem inviáveis o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (artigo 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal; e artigo 2º da Lei 13.300/16). 2. O artigo 40, §4º-B, da Constituição Federal estabeleceu a competência dos entes federativos para a edição de lei complementar que trate acerca dos critérios de tempo de contribuição e idade para a aposentadoria dos ocupantes dos cargos de agente socioeducativo. 3. A aposentadoria especial dos ocupantes dos cargos de agentes socioeducativos possui previsão estampada no artigo 40, §4º-B, da Constituição Federal, estando o Governador do Distrito Federal em mora na sua obrigação constitucional de regulamentar o tema. Precedentes TJDFT. 4. Reconhecido o estado de mora legislativa, à luz do artigo 8º da Lei 13.300/16, impõe-se como razoável a determinação do prazo de 90 (noventa) dias, para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora e, na insistência da omissão, seja conferida concretude ao direito à aposentadoria especial da impetrante com a aplicação analógica dos parâmetros da Lei Complementar 51/85, que trata da aposentadoria do servidor público policial. " 
Acórdão 1820055, 07471081220238070000, Relator: MARIA DE LOURDES ABREU, Conselho Especial, data de julgamento: 20/2/2024, publicado no DJE: 7/3/2024. 

Aposentadoria especial – agente socioeducativo – competência legislativa privativa do Governador – desnecessidade de formação de litisconsórcio passivo necessário 

“1. O mandando de injunção é um remédio constitucional que pressupõe a existência de uma omissão legislativa, da qual resulte na inviabilidade do exercício de um direito subjetivo garantido constitucionalmente, no qual o impetrado deve ser a autoridade com atribuição para editar a norma regulamentadora, nos termos do artigo 3º da Lei 13.300/2016. 1.2. A Emenda Constituição nº 103/2019 acrescentou o § 4º-B ao artigo 40 da Constituição Federal, passando a atribuir aos entes federativos a competência para editar lei complementar acerca dos critérios diferenciados para concessão de aposentadoria para agentes socioeducativos, entre outros. 1.3 A Lei Orgânica do Distrito Federal estabelece, em seu artigo 71, § 1º, II, que compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, o que revela a legitimidade do chefe do Poder Executivo Distrital para compor o polo passivo do mandado de injunção que objetiva a regulamentação da previsão inaugurada pela EC 103/2019. 1.4. Competindo a iniciativa da lei complementar ao Governador do Distrito Federal, não há a necessidade de formação de litisconsórcio passivo necessário com a Câmara Legislativa local (CLDF), pois somente após a adoção de providência pelo chefe do Executivo distrital é que a CLDF poderá realizar a análise da proposta nos limites de sua competência. Preliminares de ilegitimidade passiva e de litisconsórcio passivo necessários rejeitadas.”  

Acórdão 1801056, 07432048120238070000, Relator: ROMULO DE ARAUJO MENDES, Conselho Especial, data de julgamento: 12/12/2023, publicado no PJe: 17/1/2024. 

Aposentadoria especial – pessoa com deficiência – agente socioeducativo – mora legislativa – utilização da LC 142/2013 

“1. Mandado de injunção cujo objeto é o reconhecimento da mora legislativa concernente à regulamentação do art. 40, §4º-A, da Constituição Federal, seguido da análise do pedido de revisão da Certidão de Tempo de Contribuição.  2. Nos termos do art. 71, §1º, II, da LODF, compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis complementares e ordinárias que disponham sobre servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria. 2.1. A referida previsão legal é suficiente ao afastamento das teses de imperiosa formação litisconsórcio passivo com a Câmara Legislativa do Distrito Federal e de ilegitimidade passiva.   3. A Emenda Constitucional 103/2019 reformulou o quadro de competências sobre a matéria, atribuindo aos entes federados o poder de fixação de critérios e requisitos diferenciados (especificamente, tempo de contribuição e idade). 3.1. Não há, portanto, necessidade de lei complementar federal de caráter geral para viabilizar a regulamentação do dispositivo constitucional.  4. Constatada a mora legislativa do Chefe do Poder Executivo Distrital - a quem compete a regulamentação do art. 40, §4º-A, da CF - e demonstrada a subsunção do quadro fático da impetrante à norma em destaque, imperioso reconhecer que, sem a necessária fixação dos parâmetros para a concessão da aposentadoria especial, resta obstado o reconhecimento do direito ao abono de permanência.   5. A EC 103/2019 dispôs de forma expressa sobre as normas de transição - aquelas que devem ser adotadas enquanto não houver oportuna regulamentação. Especificamente quanto ao art. 40, §4º-A, da CF, fixou-se a utilização da LC n. 142/2013 como parâmetro, inclusive em relação ao tempo de serviço anterior à vigência da referida norma.  6. Ordem parcialmente concedida para reconhecer a mora legislativa e determinar à autoridade administrativa competente que proceda à análise da situação fática da impetrante para fins de aposentadoria especial do art. 40, §4º-A da CF, tomando como baliza, no que couber, a Lei Complementar n. 142/2013.”  
Acórdão 1715290, 07013674620238070000, Relator: SANDOVAL OLIVEIRA, Conselho Especial, data de julgamento: 13/6/2023, publicado no DJE: 28/6/2023. 

Direito à amamentação durante a jornada de trabalho –  servidora pública da Secretaria de Educação do DF  

“1. O direito à convivência familiar há que ser compreendido como via de mão dupla - direito dos filhos, de convivência familiar, preferencialmente na família na qual nasceu - e direito dos pais, de poder criar e educar seus filhos.   2. A Declaração Universal dos Direitos da Criança, já em 1959, afirmava textualmente a necessidade da criação de um sistema de proteção diferenciado à criança, pois 'em razão de sua falta de maturidade física e intelectual, tem necessidade de proteção jurídica apropriada antes e depois do nascimento'. No decorrer de seus dez princípios, a Declaração deixou claro que a criança, em face à sua condição especial de pessoa em desenvolvimento deve ser detentora de prerrogativas e privilégios, dentre eles o do convívio familiar, a fim de que o seu desenvolvimento se dê de forma completa e saudável, possibilitando que a criança seja detentora útil de seus potenciais máximos.   3. Esse é o cerne da 'doutrina da proteção integral da criança', o qual, em âmbito interno, recebeu destaque na Constituição Federal, que estabeleceu um sistema especial de proteção à infância, expressamente referido no parágrafo 3º do artigo 227, também no artigo 228, artigo 226, caput, §§3º, 4º, 5º e 8º e 229, primeira parte da CF/88. Ainda, XXX e XXXIII do artigo 7º, e §3º do artigo 208.    4. À Lei Federal nº 8.069/90, conhecida como Estatuto da Criança e do Adolescente, incumbiu-se a materialização desse preceito constitucional, tendo estabelecido de forma expressa garantia à criança e ao adolescente de todos os direitos fundamentais inerentes a pessoa humana, bem como da proteção integral, já citado, e o direito à convivência familiar.  5. A Lei Orgânica do Distrito Federal, antes da Emenda nº 108/2018, já previa, em seu art. 35, III, proteção especial à servidora gestante ou lactante, inclusive mediante a adequação ou mudança temporária de suas funções, quando for recomendável a sua saúde ou à do nascituro, sem prejuízo de seus vencimentos e demais vantagens.   6. Com foco nesse intuito, a Lei Distrital nº 5.374, de 12 de agosto de 2014, dispôs sobre a política de aleitamento materno distrital, tendo como objetivo assegurar as condições necessárias para o incentivo à prática do aleitamento materno nas maternidades públicas e privadas e sua continuação até os dois anos de idade da criança.   7. Veja-se que o direito foi expressamente concedido por norma legal e previsto para exercício sem qualquer outra condição que não ser mãe, cuja licença maternidade tenha encerrado e requerimento expresso.   8. Verifica-se não se tratar de decisão inserta em juízo de conveniência e proteção da mulher e de sua prole, representando, em última análise, uma das vias de concretude do princípio da dignidade da pessoa humana, fundamento da República.  9. A denegação ou própria omissão a impedir o usufruto do direito à redução de jornada à servidora mãe redunda em desrespeito ao princípio da razoabilidade, pois não guarda uma adequação entre o meio utilizado e a finalidade a ser buscada pela Administração Pública, ao da legalidade, ante previsão expressa, e ao da proteção integral à infância, razão pela qual há que ser deferida a ordem.” 

Acórdão 1691167, 07250513420228070000, Relator: GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA, Conselho Especial, data de julgamento: 18/4/2023, publicado no DJE: 4/5/2023. 

Regulamentação do direito à amamentação – servidora da Secretaria de Educação do DF – fixação do termo final

“1. O Julgado deixou de fixar um termo final para cumprimento da obrigação em razão da menção expressa não só à Constituição Federal, ao Estatuto da Criança e do Adolescente, bem como, e principalmente, da Lei Orgânica do Distrito Federal. 2. Embargos de declaração providos para que o dispositivo passe a ter a seguinte redação: ‘Isto posto, conheço do mandado de injunção e concedo a ordem para, reconhecida a mora legislativa relativamente ao dever de regulamentar o direito à amamentação pelas servidoras públicas do Distrito Federal nos 12 (doze) primeiros meses de vida da criança, determinar à autoridade administrativa competente que proceda à análise da situação fática da Impetrante à luz do art. 209 da Lei 8.112/1990.’"    
Acórdão 1789019, 07250513420228070000, Relator: GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA, Conselho Especial, data de julgamento: 21/11/2023, publicado no DJE: 7/12/2023. 

Cotas em universidades distritais – ausência de omissão legislativa – Lei 13.146/2015 

“1. O ‘mandado de injunção é o meio constitucional posto à disposição de quem se considerar prejudicado pela falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (Const. Rep., art. 5º, LXXI).’ In: Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção e Habeas Data, Hely Lopes Meirelles, Ed. RT, 13ª edição, pág. 135. 2. Os dispositivos constitucionais indicados pelo Impetrante não proclamam categoricamente direito a criação de cotas em universidades públicas que estaria pendente de regulamentação. 3. Os direitos assegurados constitucionalmente às pessoas portadoras de deficiência já estão disciplinados na Lei n. 13.146/2015, que institui a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência), não havendo mora do Poder Legislativo. 4. Não se olvida que o mandado de injunção é cabível contra omissões parciais (Lei nº 13.300/2016, art. 2º), sobretudo diante da necessidade de extensão de disciplina jurídica já existente a um grupo que deveria figurar entre os seus destinatários. Isso porque, para os excluídos, a situação se equipara à ausência de norma. Contudo, o mandado de injunção não foi criado com a pretensão de modificar dispositivo legal que, na visão do impetrante, deixa de atender plenamente à Constituição.”   
Acórdão 1654652, 07060575520228070000, Relator: GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA, Conselho Especial, data de julgamento: 31/1/2023, publicado no DJE: 3/3/2023. 

Mandado de injunção coletivo – desnecessidade de autorização individualizada dos filiados  

“3. O Supremo Tribunal Federal entende que não se faz necessária a autorização expressa de cada um dos filiados do Sindicato para a impetração de Mandado de Injunção Coletivo.” 

Acórdão 1411843, 07115253420218070000, Relator: SEBASTIÃO COELHO, Conselho Especial, data de julgamento: 5/4/2022, publicado no DJE: 19/4/2022. 

Mandado de injunção – desnecessidade de prévio requerimento administrativo  

“I. O exercício do mandado de injunção não está condicionado a prévio requerimento administrativo, nos termos do artigo 5º, incisos XXXV e LXXI, da Constituição Federal, e do 2º da Lei 13.300/2016.”  
Acórdão 1405595, 07155249220218070000, Relator: JAMES EDUARDO OLIVEIRA , Conselho Especial, data de julgamento: 15/3/2022, publicado no DJE: 7/4/2022.  

Mandado de injunção – lacuna regulamentadora – norma infraconstitucional – inadequação da via eleita  

“2. Segundo disposto no art. 5º, inc. LXXI, da CF, conceder-se-á mandado de injunção ‘sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania’. 2.1. Nesses termos, o Mandado de Injunção é o instrumento processual com a finalidade de corrigir as omissões do Poder Público em promulgar as leis necessárias para efetivar direitos e liberdades constitucionais, bem como prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e cidadania. 3. A jurisprudência do STF é clara em afirmar que não caberá mandado de injunção em relação à inexistência de regulamentação de norma infraconstitucional, mostrando-se imperiosa a existência de um direito constitucionalmente previsto que não possa ser exercido por ausência de norma regulamentadora.”  
Acórdão 1343541, 07518447820208070000, Relator: JOÃO EGMONT, Conselho Especial, data de julgamento: 18/5/2021, publicado no PJe: 16/6/2021.  

Eficácia expansiva das decisões em mandado de injunção  

"2. O Supremo Tribunal Federal firmou posicionamento de que se aplicam a todos os servidores públicos o direito à aposentadoria especial, independentemente de estarem amparados por prévia decisão em mandado de injunção. 1. ‘A eficácia das decisões desta Corte nos mandados de injunção a respeito do direito à aposentadoria especial de que trata o art. 40, § 4º da Constituição aplicam-se não apenas e especificamente aos servidores públicos impetrantes, mas a todos os demais que ostentam situação jurídica à deles semelhante. É da essência dessa ação a edição de provimentos jurisdicionais com força material e subjetiva de caráter expansivo.’ (STF. ARE 654496 AgR, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, julgado em 08/04/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-080 DIVULG 28-04-2014 PUBLIC 29-04-2014).”

Acórdão 1351959, 07016719320208070018, Relator: MARIA IVATÔNIA, 5ª Turma Cível, data de julgamento: 30/6/2021, publicado no DJE: 23/7/2021. 

• STF 

Discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero – mora legislativa – extensão da tipificação prevista na lei que define os crimes resultantes de preconceito de raça ou de cor (Lei 7716/89)

“1. É atentatório ao Estado Democrático de Direito qualquer tipo de discriminação, inclusive a que se fundamenta na orientação sexual das pessoas ou em sua identidade de gênero. 2. O direito à igualdade sem discriminações abrange a identidade ou expressão de gênero e a orientação sexual. 3. À luz dos tratados internacionais de que a República Federativa do Brasil é parte, dessume-se da leitura do texto da Carta de 1988 um mandado constitucional de criminalização no que pertine a toda e qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais. 4. A omissão legislativa em tipificar a discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero ofende um sentido mínimo de justiça ao sinalizar que o sofrimento e a violência dirigida a pessoa gay, lésbica, bissexual, transgênera ou intersex é tolerada, como se uma pessoa não fosse digna de viver em igualdade. A Constituição não autoriza tolerar o sofrimento que a discriminação impõe. 5. A discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero, tal como qualquer forma de discriminação, é nefasta, porque retira das pessoas a justa expectativa de que tenham igual valor. 6. Mandado de injunção julgado procedente, para (i) reconhecer a mora inconstitucional do Congresso Nacional e; (ii) aplicar, até que o Congresso Nacional venha a legislar a respeito, a Lei 7.716/89 a fim de estender a tipificação prevista para os crimes resultantes de discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou procedência nacional à discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero.” 

MI 4733, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 13-06-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-238  DIVULG 28-09-2020  PUBLIC 29-09-2020. 

Revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos da União – lei 10.331/2001 – inocorrência de omissão legislativa 

"1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário determinar ao Executivo a apresentação de projeto de lei para promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, tampouco fixar o respectivo índice de correção (RE 843.112, ministro Luiz Fux – Tema n. 624/RG). 2. Esta Corte também assentou que o art. 37, X, da Constituição Federal foi regulamentado, no âmbito da União com a edição das Leis n. 10.331/2001 e 10.697/2003. 3. A simples insatisfação com o conteúdo da disciplina infraconstitucional editada não autoriza o manuseio do mandado de injunção."

MI 6616 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, julgado em 02-03-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-068  DIVULG 06-04-2022  PUBLIC 07-04-2022.