Mandado de segurança – proteção do direito líquido e certo
Tema criado em 28/7/2025.
Constituição Federal
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por;
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.”
Lei 12.016/2009
“Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.
§ 1º Equiparam-se às autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de atribuições do poder público, somente no que disser respeito a essas atribuições.
§ 2º Não cabe mandado de segurança contra os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço público. (Vide ADIN 4296)
§ 3º Quando o direito ameaçado ou violado couber a várias pessoas, qualquer delas poderá requerer o mandado de segurança.
Art. 2º Considerar-se-á federal a autoridade coatora se as consequências de ordem patrimonial do ato contra o qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela União ou entidade por ela controlada.
Art. 3º O titular de direito líquido e certo decorrente de direito, em condições idênticas, de terceiro poderá impetrar mandado de segurança a favor do direito originário, se o seu titular não o fizer, no prazo de 30 (trinta) dias, quando notificado judicialmente.
Parágrafo único. O exercício do direito previsto no caput deste artigo submete-se ao prazo fixado no art. 23 desta Lei, contado da notificação.
Art. 4º Em caso de urgência, é permitido, observados os requisitos legais, impetrar mandado de segurança por telegrama, radiograma, fax ou outro meio eletrônico de autenticidade comprovada.
§ 1º Poderá o juiz, em caso de urgência, notificar a autoridade por telegrama, radiograma ou outro meio que assegure a autenticidade do documento e a imediata ciência pela autoridade.
§ 2º O texto original da petição deverá ser apresentado nos 5 (cinco) dias úteis seguintes.
§ 3º Para os fins deste artigo, em se tratando de documento eletrônico, serão observadas as regras da Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Art. 5º Não se concederá mandado de segurança quando se tratar:
I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução;
II - de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo;
III - de decisão judicial transitada em julgado.”
Destaques
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TJDFT
Mandado de segurança – dilação probatória – incompatibilidade
“1. O Secretário de Estado da Proteção da Ordem Urbanística do Distrito Federal responde pela legalidade dos atos praticados em nome da defesa da ordem urbanística do Distrito Federal. 2. O tempo de construção, quando não verificável de plano, é inviável de ser aferido em Mandado de Segurança, o qual é incompatível com a extensa e intensa dilação probatória. 3. A partir dessa realidade, a construção erigida em área pública destinada a construção de hospital público não é passível de regularização, estando ausente, portanto, a prova de qualquer ilegalidade praticada pela autoridade impetrada no exercício do Poder de Polícia Repressivo.”
Acórdão 2016487, 0714429-85.2025.8.07.0000, Relator(a): EUSTÁQUIO DE CASTRO, 2ª CÂMARA CÍVEL, data de julgamento: 30/06/2025, publicado no DJe: 14/07/2025.
Serviços de estética – uso de toxina botulínica e microagulhamento – procedimentos invasivos restritos a médicos – ausência de direito líquido e certo
“1. O direito líquido e certo – a ser tutelado por mandado de segurança – é aquele comprovado desde o início, com a petição inicial, por meio de documento capaz de corroborar a tese da impetrante. 2. O ato administrativo impugnado foi editado em conformidade com a Nota Técnica da Anvisa 2/2024 e com a Lei 1.643/2018, justamente por considerar a colocação de toxina botulínica e microagulhamento como técnicas vedadas aos esteticistas, diante do caráter invasivo. 3. A discussão sobre os tipos de procedimentos injetáveis e quais seriam os procedimentos invasivos típicos, passíveis de atingir órgãos internos do corpo humano, não é adequada na via do mandado de segurança, porque não se admite dilação probatória.”
Acórdão 2017696, 0718942-76.2024.8.07.0018, Relator(a): LEONARDO ROSCOE BESSA, 6ª TURMA CÍVEL, data de julgamento: 02/07/2025, publicado no DJe: 16/07/2025.
Mandado de segurança – policial militar – promoção por ato de bravura – inadequação da via eleita
“3. A tutela específica, possível no procedimento especial do mandamus, exige a demonstração, desde o início, dos elementos de prova suficientes e necessários a respeito da violação da esfera jurídica do impetrante, ilegalmente ou com abuso de poder (art. 1º da Lei nº 12.016/2009 e art. 5º, inc. LXIX, da Constituição Federal), por parte do Poder Público, seja por suas respectivas autoridades ou mesmo por indivíduos que exerçam funções delegadas, à luz da regra prevista no art. 7º, § 1º, da LMS. 4. Não se pode olvidar ainda que a regra prevista no art. 5º, inc. I, da Lei nº 12.016/2009 não permite a impetração de mandado de segurança na hipótese em que o ato questionado puder ser impugnado por recurso administrativo provido de efeito suspensivo. 5. No caso em exame o impetrante não destacou, em sua causa de pedir, a respeito do exaurimento definitivo, ou não, da via administrativa para que fosse impugnado o ato que ora constitui o objeto do presente mandamus. 5.1. Em suas informações o Chefe da Divisão de Promoção e Avaliação de Desempenho da Polícia Militar do Distrito Federal confirmou que ainda não houve a respectiva deliberação sobre a promoção por ato de bravura em favor do impetrante. Logo, é necessário aguardar o exame definitivo do requerimento formulado pelo postulante na esfera administrativa, com fundamento no princípio da separação dos poderes.”
Acórdão 2015207, 0719520-39.2024.8.07.0018, Relator(a): ALVARO CIARLINI, 2ª TURMA CÍVEL, data de julgamento: 25/06/2025, publicado no DJe: 16/07/2025.
Mandado de segurança – matrícula escolar – ato administrativo válido – ordem concedida
“5. O estudante foi contemplado com vaga escolar, por meio de remanejamento escolar, antes da edição da Portaria nº 1.698/2024, que vedou tal modalidade de transferência para o CEMI-Gama. 6. A recusa da matrícula, fundamentada em erro técnico e humano, sem alternativa viável, viola os princípios da legalidade, segurança jurídica, boa-fé e proteção da confiança legítima, além de comprometer o direito constitucional à educação. 7. Houve ato administrativo válido, que gerou direito subjetivo à matrícula. Não pode a norma posterior retroagir para desfazer ato administrativo válido, notadamente no caso em que a Administração se omitiu em sanar irregularidade de sua própria responsabilidade, mesmo após a identificação do erro.”
Acórdão 2013305, 0703768-47.2025.8.07.0000, Relator(a): ALFEU MACHADO, 2ª CÂMARA CÍVEL, data de julgamento: 23/06/2025, publicado no DJe: 16/07/2025.
Concurso público – pretensão de nomeação e posse – inexistência de “ato de autoridade” – ausência de direito líquido e certo
“I. Em se tratando de procedimento de aproveitamento de candidato aprovado em concurso público realizado pelo TJDFT solicitado pelo TRF1, a esfera de atuação do Presidente do TJDFT é restrita ao seu deferimento e à convocação do candidato para aquiescência, de maneira que não há como compeli-lo judicialmente, em sede de mandado de segurança, à nomeação e posse do candidato que alega preterição por falha no ato de comunicação. II. Se a impetração não imputa ação ou omissão ilícita ao Presidente do TJDFT, senão falha no ato de convocação realizado pelo órgão de recursos humanos, não se configura ‘ato de autoridade’ passível de impugnação mediante mandado de segurança. III. Concluído o procedimento de aproveitamento e não remanescendo vaga a ser preenchida no órgão solicitante, não há possibilidade de acolhimento da pretensão mandamental de nomeação e posse deduzida pelo candidato supostamente preterido. IV. À falta de embasamento probatório da alegação de que a convocação não foi entregue no endereço eletrônico do candidato, inexiste direito líquido e certo hábil a ser protegido por mandado de segurança, nos termos do artigo 1º da Lei 12.016/2009. V. Não pode ser considerado ilegal ou ilegítimo prazo de manifestação que não desafia a lei, está em consonância com a celeridade do procedimento de consulta, é compatível com a simplicidade da resposta do candidato e vai ao encontro do interesse público no provimento do cargo vago.”
Acórdão 2012074, 0724103-24.2024.8.07.0000, Relator(a): JAMES EDUARDO OLIVEIRA, CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 17/06/2025, publicado no DJe: 16/07/2025.
Mandado de segurança preventivo – inspeção fitossanitária – ato administrativo futuro – ausência de ameaça concreta e iminente
“I. Caso em exame 1. Mandado de segurança preventivo impetrado por drogaria com o objetivo de afastar, de forma genérica, a aplicação da RDC nº 67/2007 da ANVISA, que disciplina a rotulagem de medicamentos manipulados. A impetrante alegava iminente fiscalização sanitária que poderia resultar em autuação por suposta prática vedada pela norma. II. Questão em discussão 2. Verificação da existência de justo receio de lesão a direito líquido e certo que justificasse a impetração de mandado de segurança preventivo, diante da ausência de ato concreto da autoridade coatora. III. Razões de decidir 3. A jurisprudência consolidada do STF e STJ veda o uso do mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF). 4. No caso, não houve demonstração de ameaça concreta e iminente, mas apenas conjecturas sobre possível fiscalização futura. A impetração visava, na verdade, obter interpretação jurídica abstrata da norma da ANVISA, o que não se coaduna com a via mandamental.”
Acórdão 2021197, 0701180-13.2025.8.07.0018, Relator(a): ARQUIBALDO CARNEIRO PORTELA, 6ª TURMA CÍVEL, data de julgamento: 16/07/2025, publicado no DJe: 31/07/2025.
Remoção de ofício de servidor público – inexistência de ilegalidade ou abuso de poder
“2. O mandado de segurança é remédio constitucional que se destina à proteção do direito líquido e certo, que não possa ser amparado por habeas corpus ou habeas data e que esteja demonstrado a partir de prova pré-constituída do direito alegado, em face de ilegalidade ou abuso de poder proveniente de ato de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (arts. 5º, LXIX, da CF c/c 1º da Lei nº 12.016/2009). 3.Conforme orientação jurisprudencial, ‘A remoção de ofício é ato discricionário da administração pública, a qual atribui nova lotação ao servidor, considerando-se as necessidades do serviço, de modo a propiciar a eficiente prestação da atividade, respaldando-se o interesse público’ (AgInt no RMS n. 57.306/PE, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 14/2/2022, DJe de 23/2/2022.) 4. Não há ilegalidade ou abuso de poder na remoção de ofício do servidor público, praticada em conformidade com o art. 41, §3º, da Lei Complementar nº 840/2011, em razão da necessidade de recomposição de força de trabalho nos setores diversos do órgão, com finalidade de alcançar melhores resultados e dar vasão à demanda reprimida.”
Acórdão 2007288, 0710751-42.2024.8.07.0018, Relator(a): LUCIMEIRE MARIA DA SILVA, 5ª TURMA CÍVEL, data de julgamento: 05/06/2025, publicado no DJe: 15/07/2025.
Mandado de segurança coletivo – progressão funcional – efeitos administrativos e financeiros
"1. Mandado de segurança coletivo impetrado pelo Sindicato dos Policiais Civis do Distrito Federal contra decreto do Governador do Distrito Federal, publicado no Diário Oficial em 15 de agosto de 2024, que concedeu a progressão funcional para a 1ª Classe a servidores da Carreira de Polícia Civil do Distrito Federal, mas restringiu seus efeitos financeiros a partir de 1º de agosto de 2024. II. Questão em Discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se a restrição imposta pelo decreto impugnado contraria o artigo 7º, do Decreto nº 7.652/2011, ao postergar os efeitos administrativos e financeiros da progressão funcional para 1º de agosto de 2024. III. Razões de Decidir 3. O ato administrativo que formaliza a progressão funcional possui natureza declaratória e seus efeitos administrativos e financeiros devem incidir a partir do primeiro dia do mês subsequente ao cumprimento dos requisitos pelo servidor, nos termos da legislação de regência, independentemente da data de homologação ou publicação.”
Acórdão 1985925, 0752430-76.2024.8.07.0000, Relator(a): ESDRAS NEVES, CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 08/04/2025, publicado no DJe: 15/04/2025.
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STJ
Processo administrativo disciplinar – ausência de prova documental pré-constituída – dilação probatória em ação mandamental – impossibilidade
"8. A discussão sobre o alcance e a consistência das provas e elementos que serviram de base à conclusão adotada pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba revela-se inadequada à via estreita do Mandado de Segurança, que exige prova pré-constituída e inequívoca do direito líquido e certo invocado, e não permite dilação probatória. 9. O remédio constitucional não é o meio adequado para questionar a razoabilidade ou proporcionalidade da pena aplicada no processo administrativo disciplinar, nem rever ou revalorar as provas colhidas durante a instrução procedimental, quando inexiste flagrante e manifesto abuso praticado pela autoridade apontada como coatora, visto que deve encerrar um juízo de certeza imediata quanto à ilegalidade perpetrada, a olho nu, e não apenas a sua mera probabilidade incerta, mediante ampla revisão dos autos processuais e dos argumentos constantes no parecer conclusivo, funcionando, nesta acepção, como uma instância revisora do mérito administrativo. 10. ‘Não cabe ao Poder Judiciário reexaminar o mérito da decisão administrativa em razão do amplo conjunto probatório produzido nas instâncias administrativas, bem como não é o mandado de segurança o meio adequado para ser usado como recurso, a fim de discutir fatos e provas na instância administrativa. Assim, é vedado o reexame das provas produzidas no procedimento administrativo nessa via mandamental.’ (AgInt no RMS n. 70.522/BA, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/3/2024, DJe de 7/3/2024.).”
AgRg no RMS 46.977/PB, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 18/6/2025, DJEN de 25/6/2025.
Anulação de ato administrativo – modificação de competência – inaplicabilidade da teoria da encampação
"II - Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, ‘A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal’ (Súmula 626/STJ).
III - Em um primeiro momento, o Secretário de Estado foi considerado legítimo, ante disposição do Decreto Estadual n. 46.600/2019 que prevê o acúmulo de funções de Secretário de Estado da PMERJ com a de Comandante-Geral da PMERJ. Entretanto, em análise mais detida do ato, embora possa acumular funções, o ato foi efetivamente praticado pelo Comandante-Geral da PMERJ, sendo este último quem detém a capacidade para seu desfazimento.
IV - Ademais, vale mencionar que as atribuições praticadas pelo Secretário de Estado diferem daqueles atribuídas ao Comandante-Geral da PMERJ, sendo que, o referido acúmulo de funções se dá quanto à orientação e ao direcionamento das atividades da PMERJ.
V - Eventual processamento e julgamento de mandado de segurança impetrado contra ato do Comandante-Geral da PMERJ não seria julgado originalmente pelo TJRJ, como ocorreu na presente hipótese, de modo que não seria, igualmente, possível a impetração diretamente no TJSP. (TJRJ)
VI - Desse modo, o acolhimento da Teoria da Encampação acarretaria em inequívoca modificação de competência."
AgInt no AgInt no RMS 74.070/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 18/6/2025, DJEN de 25/6/2025.
Mandado de segurança contra ato judicial – medida excepcional
"III - Ainda, de acordo com a jurisprudência consolidada no STJ, a utilização do remédio constitucional contra ato judicial é medida excepcional, cabível somente nos casos em que se pode demonstrar que a decisão possui manifesta ilegalidade ou está eivada de teratologia. (...).
IV - No caso em apreço, tem-se que o ato tido como coator (que apreciou tão somente tutela provisória antecedente ao recurso especial interposto na origem) já transitou em julgado, não podendo o mandado de segurança ser utilizado para rever tal decisão. (...).
V - Ainda, considerando a excepcionalidade da utilização do remédio constitucional contra ato judicial, constata-se que não ficou demonstrado se tratar de decisão manifestamente ilegal ou teratológica. Insurge-se somente contra o seu aspecto meritório, objetivando a sua reforma.”
AgInt no MS 30.930/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Corte Especial, julgado em 10/6/2025, DJEN de 16/6/2025.
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STF
Suspeição de relator de recurso extraordinário com agravo – ausência dos requisitos do mandado de segurança
"3. A comprovação da violação a direito líquido e certo é indispensável para o deferimento do pleito mandamental. Não é, contudo, o que ocorre no presente caso, pois a petição inicial alega a suspeição, mas não acosta à inicial os documentos que possuíram o condão de comprovar o que se alega. Improcedência da ação. 4. O mandado de segurança é manejado no presente caso como sucedâneo recursal tendo em vista a decisão unânime deste Supremo Tribunal Federal no ARE 1497113, o qual foi improvido. O uso do writ constitucional para tal finalidade é inviável e vedada pela jurisprudência desta Corte.”
MS 40075 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 07-04-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 10-04-2025 PUBLIC 11-04-2025.
Doutrina
"CONCEITO
O mandado de segurança, ex autoritate art. 5º, incs. LXIX e LXX, da CRFB, da mesma forma que a Lei nº 12.016/09, é conceituado como remédio constitucional, sob procedimento especial, dirigido à tutela de direito, individual ou metaindividual, líquido e certo, não amparável por habeas corpus ou habeas data, ameaçado ou lesado por ato de autoridade pública ou agente delegado, eivado de ilegalidade ou abuso de poder.
Quanto às modalidades, a ação constitucional é bifurcada em mandado de segurança preventivo, no caso de ameaça, e mandado de segurança repressivo, no caso de lesão a direito, individual ou metaindividual, líquido e certo, não amparável por habeas corpus ou habeas data. A propósito, mandado de segurança preventivo e mandado de segurança contra lei em tese não se confundem, dado que no primeiro já houve a incidência da norma jurídica sobre o conceito do fato, sendo certo que o direito é ameaçado por ato coator iminente, à medida que no último ainda não houve a incidência da norma jurídica sobre o conceito do fato, 'razão pela qual não é cabível o mandado de segurança contra lei em tese, nem como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade', de maneira que 'a mera expectativa de violação não pode ser elevada à categoria de liquidez e certeza para fins de mandado de segurança'. 'Se a lesão ao direito do impetrante é iminente, não se pode falar em lei em tese.'
Quanto às espécies, a ação constitucional é bipartida em mandado de segurança individual, na hipótese de direito individual, e mandado de segurança coletivo, na hipótese de direito metaindividual ameaçado ou lesado por ato de autoridade pública ou agente delegado, eivado de ilegalidade ou abuso de poder. A respeito, mandado de segurança plúrimo e mandado de segurança coletivo são diferentes, eis que no primeiro o impetrante defende, em nome alheio, direitos individuais dos representados, tendo em vista a formação de litisconsórcio de natureza ativa, inicial, facultativa e unitária, com fulcro no art. 5º, inc. XXI, ao passo que no ulterior o impetrante defende, em nome próprio, direitos metaindividuais dos substituídos, com fundamento no art. 5º, inc. LXX, da CRFB, 'segundo o qual a legitimidade ad causam dos partidos políticos com representação no Congresso Nacional, organizações sindicais, entidades de classe e associações legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano é extraordinária', de sorte que 'não se exige a autorização dos filiados ao impetrante do mandado de segurança coletivo'. 'Descabimento do mandado de segurança coletivo para a defesa de direitos individuais dos membros de entidades associativas de categorias ou grupos de pessoas, destinando-se ele à proteção de direitos transindividuais.'"
MORAES, Guilherme Peña de. Curso de Direito Constitucional - 14ª Edição 2024. 14. ed. Rio de Janeiro: Atlas, 2024. E-book. p.257. ISBN 9786559775958. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9786559775958/. Acesso em: 18 ago. 2025.
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"Cabimento
De acordo com os parâmetros formatados no artigo 5º, inciso LXIX, da CF, e no artigo 1º da Lei no 12.016/09, reclama-se, para a impetração de mandado de segurança, a presença dos seguintes requisitos:
i. direito líquido e certo;
ii. direito não amparável por habeas corpus ou habeas data;
iii. ilegalidade ou abuso de poder;
iv. ação ou omissão, atual ou iminente, de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício das atribuições do Poder Público.
1. Direito líquido e certo
(...)
Líquido e certo é, pois, o direito comprovado no momento da impetração, vale dizer, que prescinde de outros meios de prova além daqueles que já acompanham a petição inicial. A prova que dá suporte à impetração deve ser, portanto, pré-constituída, na medida em que o rito célere conferido ao processamento do writ não dá oportunidade à abertura de dilação probatória.
(...)
2. Direito não amparável por habeas corpus ou habeas data
(...)
Logo, se o que se almeja é alcançar tutela protetiva do direito de locomoção (ir, vir e permanecer) ou de informação, o mandado de segurança não se apresenta como via processual adequada. Seu campo de incidência é, portanto, residual.
Pode ocorrer, no entanto, que, em uma circunstância concreta, direitos venham a se acumular sob a ótica de um único titular. Logo, uma única pessoa, em um só momento, estaria a exercer dois ou mais direitos, sendo um deles, em princípio, amparável pelo mandado de segurança e outro, isoladamente observado, pelo habeas corpus ou habeas data.
(...)
Nessas situações em que, à primeira vista, ambos os remédios seriam cabíveis, afigura-se-nos estreme de dúvidas que a via adequada seja a do mandado de segurança. Em primeiro lugar, por se tratar do remédio constitucional dotado de maior abrangência. Em segundo, pela aplicação de tradicional princípio de hermenêutica, segundo o qual as exceções devem sempre comportar interpretação restritiva. Ora, em matéria de tutela de direitos líquidos e certos, a regra é a utilização do mandado de segurança (em princípio, oportuno para qualquer direito da espécie), enquanto a exceção é a utilização de um dos outros dois mecanismos, que têm campo objetal específico e extremamente limitado.
(...)
3. Ilegalidade ou abuso de poder
Mais um requisito que se impõe para a concessão do writ é a presença de ilegalidade ou abuso de poder como decorrência de ação ou omissão, atual ou iminente, de autoridade pública ou de quem lhe faça as vezes.
(...)
Assim, é de se indagar como a lei e o ato administrativo hipoteticamente se relacionam. Quer nos parecer, nesse sentido, que a lei outorga ao agente ou órgão público dois tipos de competência, a vinculada e a discricionária. Naquela, a lei prevê, de forma hermética, em quais hipóteses o ato administrativo deve ser editado. Nesta, a lei elege um fim e define fronteiras dentro da quais o agente público deve agir para consecução do fim ambicionado. Como exemplo de ato administrativo vinculado, podemos citar os alvarás de licença (construção, funcionamento etc.), como exemplo de ato administrativo discricionário, os alvarás de autorização (porte de arma). No primeiro caso – de vinculação –, o ato deve ser expedido sempre que comprovados os requisitos necessários para sua existência, sob pena de violação das determinações contidas na lei, vez que não haveria qualquer possibilidade de mensuração ou escolha senão o de praticar o ato tal qual legalmente emoldurado. Cogita-se aqui, portanto, de uma ilegalidade em sentido estrito. Já no campo das competências discricionárias, como se outorga ao agente uma margem relativamente ampla de escolha, havendo persecução de outro fim que não aquele previsto pela lei, haveria abuso de poder, no sentido de que o agente estaria usando do seu 'poder discricionário' para um fim diferente daquele contemplado pela lei que lhe serve de alicerce.
Seja como for, uma vez aferida a legalidade do ato ou a inexistência de omissão, a consequência é a denegação da segurança, com julgamento de mérito coberto pelos efeitos da coisa julgada material. "
4. Ação ou omissão, atual ou iminente, de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício das atribuições do Poder Público
A impetração do mandamus tem lugar quando o ato ou a omissão revestidos de ilegalidade (ou abuso de poder) forem provenientes de autoridade pública ou de agente de pessoa jurídica no exercício das atribuições do Poder Público.
(...)
Ato de autoridade é aquele proveniente de agente ocupante de cargo ou função nas esferas federal, estadual, municipal ou distrital, assim como os oriundos do Poder Executivo, Legislativo, Judiciário e do Ministério Público. Quanto aos atos judiciais e aos emanados de membros do Poder Legislativo, reservou-se comentário específico no capítulo seguinte, mercê das peculiaridades de que se revestem.
Consideram-se autoridades, para fins de mandado de segurança, os representantes ou órgãos de partidos políticos, os administradores de entidades autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de atribuições do poder público, somente no que disser respeito a essas atribuições. Não cabe o mandamus, porém, contra atos de gestão comercial praticados por administradores de empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço público (art. 1º, §§ 1º e 2º da Lei 12.016/09). Anote-se, a propósito, que a previsão de descabimento do MS contra esses atos de gestão comercial foi considerada constitucional pelo STF na ADI 4296, julgada em 09-06-2021.
Dessa forma, como leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 'com relação às entidades particulares cabe mandado de segurança quando atuem por delegação e nos limites da delegação; quando exerçam atividades que nada têm a ver com essa delegação, não cabe mandado de segurança. Além disso, se exercerem atividades autorizadas, com base no poder de polícia do Estado, que não se inserem entre as atividades próprias do Poder Público, também não cabe essa medida. É o que ocorre com os serviços de táxi, hospitais particulares, estabelecimentos bancários, companhias de seguro'.
(...)
Vale sublinhar, ainda, que a impetração também pode se voltar contra omissão do agente público no desempenho de seu mister. Assim, se a lei prevê determinada conduta ao agente estatal, nasce para o interessado o direito à concessão do writ se, decorrido o prazo normativo, remanesce o silêncio da Administração Pública.
Importa registrar, por fim, que o ato impugnado deve ser atual ou iminente. Na primeira situação ter-se-á o mandado de segurança repressivo; na segunda, o writ será preventivo. A impetração em caráter preventivo encontra guarida tanto na Constituição Federal (art. 5º, inciso XXXV – 'ameaça a direito') como na própria Lei no 12.016/09, que admite o mandado de segurança quando 'houver justo receio' da prática de ilegalidade ou abuso de poder por autoridade ou de quem lhe faça as vezes (art. 1º).”
JÚNIOR, Vidal Serrano N.; SCIORILLI, Marcelo. Manual de Processo Constitucional: Mandado De Segurança - Ação Civil Pública Ação Popular Habeas Data - Mandado De Injunção ADIN. São Paulo: Almedina Brasil, 2021. E-book. p.61. ISBN 9786556273112. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9786556273112/. Acesso em: 13 ago. 2025.
Veja também
Teoria da Encampação – requisitos
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