Inconstitucionalidade formal – vício de iniciativa parlamentar – regime jurídico dos servidores públicos
Tema criado em 14/11/2021.
“1 - Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, autárquica e fundacional, ou aumento de sua remuneração e sobre servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (LODF, art. 71, § 1º, I e II).”
Acórdão 1347949, 07031998520218070000, Relator: JAIR SOARES, Conselho Especial, data de julgamento: 22/6/2021, publicado no DJE: 25/6/2021.
Trecho de acórdão
"A inconstitucionalidade formal é aquela que envolve vício no processo de produção das leis, editadas em desconformidade com as normas previstas constitucionalmente no que tange ao modo ou à forma de elaboração.
Nesse contexto, o vício pode envolver o descumprimento de regras de competência previstas na CF/88 para a produção do ato, estando-se diante de inconstitucionalidade formal orgânica; pode relacionar-se ao descumprimento dos pressupostos objetivos previstos para determinado normativo, como os relacionados à urgência e relevância na edição de medida provisória; ou pode ser relativo à inobservância das regras do processo legislativo previstas nos arts. 59 a 69 da CF/88, implicando a inconstitucionalidade formal propriamente dita.
Quanto à última hipótese, sobreleva anotar que a produção adequada de uma espécie normativa perpassa necessariamente pelo cumprimento dos seguintes requisitos, a saber:
Requisitos formais subjetivos: [...] relaciona-se o sujeito que tem competência ou legitimidade para iniciar/deflagrar o processo. Um exemplo de inconstitucionalidade formal subjetiva é o caso de um deputado ou um senador apresentar um projeto de lei dando início ao processo legislativo sobre matéria de competência privativa (exclusiva) do Presidente da
República, previsto no art. 61, § 1º, da CR/88. [...].
Requisitos formais objetivos: dizem respeito às outras fases do processo legislativo, chamadas de constitutiva (na qual há discussão e votação das proposições) e complementar (na qual ocorre a integração de eficácia do ato normativo já aprovado, por meio da promulgação e
publicação).(FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional, 6ª Ed., p. 1.085).
Na espécie, observa-se que a Lei Distrital n. 5.994/2017, de iniciativa de Deputado Distrital, cuidou de matéria atinente ao regime jurídico dos servidores públicos e sua remuneração, ao prever índice de correção monetária sobre remuneração paga em atraso correspondente às taxas de juros cobradas pelo Banco de Brasília - BRB.
Ocorre que, consoante os termos claros e precisos da Lei Orgânica do Distrito Federal, compete ao Governador do DF a iniciativa de leis que disponham sobre servidores públicos distritais e seu regime jurídico. Vejam-se:
(...)
Dessa forma, resta à Câmara Legislativa do Distrito Federal apenas votar projeto de lei apresentado pelo Poder Executivo, de modo que nenhum dos seus membros pode deflagrar processo legislativo que verse sobre servidores públicos do DF, sob pena de promover ingerência indevida no funcionamento da Administração Pública. No caso, contudo, a Lei Distrital ora impugnada deflagrou-se por iniciativa de Deputado Distrital, e, versando sobre remuneração dos servidores públicos do DF, tramitou na Câmara Legislativa do Distrito Federal até sua final aprovação.
O excelso Supremo Tribunal Federal, aliás, já assentou em diversas oportunidades competir privativamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de processo legislativo que envolva servidores públicos. Confira-se:
(...)
Em oportunidade pretérita, este Egrégio Conselho Especial, apreciando a inconstitucionalidade por vício de iniciativa da Lei nº 2.336/99, fez constar por meio de voto da lavra do eminente Desembargador Relator Otávio Augusto, que "a competência privativa do Governador do Distrito Federal, tal como expressamente consignada na lei primeira de regência, exclui a competência concorrente de qualquer outra pessoa ou órgão, por mais abalizados que sejam, desde que aquela não sofra qualquer exceção que validamente possa justificar o exercício da mesma faculdade por outrem. Trata-se, como dito, de iniciativa legislativa exclusiva, que em caso expresso foi outorgada apenas ao Governador do Distrito Federal e não conferida concorrentemente a mais de uma pessoa ou órgão."
Acórdão 1160286, 20170020210965ADI, Relator: GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA, CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 12/3/2019, publicado no DJE: 25/3/2019.
Repercussão Geral
Tema 917 - "Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, 'a', 'c' e 'e', da Constituição Federal)." ARE 878911 RG / RJ.
Tema 686 - "I - Há reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, da CF); II - São formalmente inconstitucionais emendas parlamentares que impliquem aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (art. 63, I, da CF)." RE 745811 RG / PA.
Acórdãos representativos
Acórdão 1371707, 07054663020218070000, Relator: HECTOR VALVERDE SANTANNA, Conselho Especial, data de julgamento: 21/9/2021, publicado no DJE: 28/9/2021;
Acórdão 1355005, 07096988520218070000, Relator: SEBASTIÃO COELHO, Conselho Especial, data de julgamento: 13/7/2021, publicado no DJE: 27/7/2021;
Acórdão 1329656, 07448243620208070000, Relator: LEILA ARLANCH, Conselho Especial, data de julgamento: 6/4/2021, publicado no PJe: 22/4/2021;
Acórdão 1147137, 20180020075790ADI, Relator: JAIR SOARES, Conselho Especial, data de julgamento: 29/1/2019, publicado no DJE: 12/2/2019;
Acórdão 1086044, 20170020210965ADI, Relator: GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA, Conselho Especial, data de julgamento: 6/3/2018, publicado no DJE: 5/4/2018;
Acórdão 1068987, 20170020001333ADI, Relator: ROMEU GONZAGA NEIVA, Conselho Especial, data de julgamento: 7/11/2017, publicado no DJE: 22/1/2018;
Acórdão 597962, 20100020196398ADI, Relator: ANGELO CANDUCCI PASSARELI, Conselho Especial, data de julgamento: 29/5/2012, publicado no DJE: 14/9/2012.
Destaques
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TJDFT
Anistia por infrações disciplinares – militares do Distrito Federal
“4. O Supremo Tribunal Federal assentou o entendimento, em sede de controle de abstrato de normas, de que, em matéria de anistia a penalidades disciplinares aplicadas a servidor público, a iniciativa para legislar é reservada ao Chefe do Poder Executivo, conforme dispõe o artigo 61, § 1º, inciso II, alínea 'c', da Constituição Federal. 5. Ao incluir no âmbito da anistia concedida aos policiais militares ‘as infrações disciplinares conexas’, a Lei Federal nº 12.191/2010, de iniciativa parlamentar, é, quanto ao ponto, inconstitucional por vício de iniciativa, em razão de cuidar de matéria atinente a servidores públicos e militares, cuja iniciativa de lei é privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme dispõe o artigo 61, § 1º, inciso II, alíneas 'c' e 'f', da Constituição Federal, aplicável por simetria aos Estados e ao Distrito Federal.”
Acórdão 1266820, 00078268120188070000, Relator: ROBERVAL CASEMIRO BELINATI, Conselho Especial, data de julgamento: 21/7/2020, publicado no DJE: 6/8/2020.
Quadro de pessoal próprio da defensoria pública do Distrito Federal - inciativa da própria Defensoria
“1. Nos termos do artigo 71, § 1º, I, da Lei Orgânica do Distrito Federal, ‘compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre: I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, autárquica e fundacional, ou aumento de sua remuneração’. 2. A Lei nº 5.658/2016, que estrutura o Quadro de Pessoal próprio da Defensoria Pública do Distrito Federal, por ser de iniciativa da Defensoria Pública do Distrito, revela inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa.”
Acórdão 1081719, 20160020239784ADI, Relator: SIMONE LUCINDO, Conselho Especial, data de julgamento: 27/2/2018, publicado no DJE: 15/3/2018.
Normas gerais sobre concursos públicos – não convalidação do vício após a sanção
“2. O princípio constitucional da reserva de administração intenta limitar a atuação legislativa em matérias sujeitas à competência administrativa do Poder Executivo. Trata-se de princípio que prestigia a separação dos poderes, com o que se impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias de competência executiva. Daí porque são formalmente inconstitucionais as leis, de origem parlamentar, que dispõem sobre provimento de cargos públicos e sobre matéria afeta à organização e ao funcionamento da Administração Pública do DF, temas de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 71, § 1º, inciso II, e do art. 100, incisos VI e X, ambos da Lei Orgânica do Distrito Federal. 3. A sanção pelo Chefe do Poder Executivo não importa em convalidação do vício de inconstitucionalidade resultante da usurpação do poder de iniciativa do processo legislativo, conforme entendimento consolidado do STF e do TJDFT.”
Acórdão 1040052, 20170020089707ADI, Relator: ARNOLDO CAMANHO, Conselho Especial, data de julgamento: 8/8/2017, publicado no DJE: 23/8/2017.
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STF
Vedação de assédio moral na administração pública direta, indireta e fundações públicas - deveres, proibições e responsabilidades dos servidores públicos
“1. Da análise da legislação contestada, verifica-se que, não obstante seu objeto inicial seja a disciplina de vedação do assédio moral no âmbito da administração pública estadual direta, indireta e fundações públicas, em verdade, versa sobre questões atinente ao campo do estatuto dos servidores públicos, na medida em que regulamenta deveres, proibições e responsabilidades dos servidores públicos. 2. As prescrições da legislação paulista para além da classificação das condutas classificadas como vedadas, por versarem comportamento de assédio moral (arts. 1º e 2º), impõem sanção aos atos praticados resultantes do assédio com a pena de nulidade de pleno direito (art. 3º). Ademais, são fixadas disposições sobre sanções administrativas (como advertência, suspensão e demissão, art. 4º) e os procedimentos de apuração e do exercício do direito de defesa do servidor acusado. Regras jurídicas que justificam o enquadramento da lei no campo material do estatuto de servidores públicos. 3. A organização da relação estatutária dos servidores públicos é atribuição reservada do Poder Executivo, não competindo a outro Poder interferência indevida no espaço decisório acerca dos comandos da administração pública. Violação do art. 61, §1º, “c” e do art. 2º da Constituição Federal. Competência legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. Precedentes do Supremo Tribunal Federal.” ADI 3980.
Referências
Lei 9.868/1999;
Art. 8º, § 4º, Lei 11.697/2008;
Art. 71, § 1º, I e II, da LODF;
Art. 61, § 1º, da Constituição Federal.
Veja também
Normas declaradas inconstitucionais pelo Conselho Especial do TJDFT
Normas distritais declaradas inconstitucionais pelo Plenário do STF